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徐忠谈金融监管改革之三:央行的角色是什么?
发表时间 :2018/02/12 15:12:08     阅读 :

国际金融危机以来,金融监管政策一直是各界关注的焦点。

从国外看,主要发达经济体在对危机教训深入反思的基础上,积极推进金融监管改革,核心是提高金融监管标准,扩大金融监管范围,全面加强金融监管力度。如美国的《多德弗兰克法案》、英国的《2012年金融服务法案》、欧盟的《金融工具市场指令》(MiFID II)等。但相关政策在提升金融体系稳健性的同时,也因监管强化阻碍了金融发展和金融服务实体经济而招致批评和反弹。今年6月,美国众议院通过了大幅反转《多德弗兰克法案》的CHOICE法案,同时美财政部出台首份金融监管核心原则报告,呼吁放松银行监管要求。

从国内看,随着经济进入新常态,从钱荒到互联网金融风险、从股灾到债市风暴,局部金融风险频繁爆发,不断暴露我国金融监管的深层次缺陷,这是“十三五”规划提出“改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”的重要背景。

今天我想借这个机会,试图在梳理金融监管发展沿革的基础上,从经济金融理论的角度探讨有效金融监管体系的框架,供大家参考。

金融监管是伴随着金融市场发展而不断发展演进的。早期的金融监管是市场自发实现的。比如,1792年华尔街的“梧桐树协议”开启了美国证券行业的自律管理。1907年私人银行家摩根出面组织私人银行共同应对金融恐慌,最终促成了美联储的诞生。英国央行英格兰银行诞生之初也是一家私人银行。而随着金融危机的频度和烈度不断提升,尤其是“大萧条”之后,人们意识到金融危机所产生的巨大外部性和经济社会成本,仅仅依靠市场自律无法弥补市场失灵、防范系统性金融风险。理论上,经济学家们从权衡监管收益和成本的角度肯定了公共部门参与金融监管的重要性。实践中,出于降低危机外部性的考量,中央银行衍生出“最后贷款人”的职能,从而对金融机构的经营活动进行监督检查,实现金融监管从私人部门市场自律向公共部门监管的过渡。

二战后,随着凯恩斯政府干预主义的盛行,金融监管以“重度监管、安全优先”为导向,普遍实行严格的金融管制,由此造成严重的金融抑制而效率损失。随着凯恩斯主义在70年代遭到“滞涨”的阻击,金融监管理论开始反思金融管制的局限性,提出了管制供求失衡、寻租、监管俘获等监管失灵的理论解释。西方发达国家此后纷纷放松对金融业的严格管制,开始转向“轻度监管、效率优先”,奉行金融自由化。美联储前任主席格林斯潘将之描述为“最少的监管就是最好的监管”。

2008年国际金融危机爆发之后,轻触式监管下金融体系的脆弱性超过了微观层面的风险管理能力和宏观层面的监管能力,被认为是本轮危机爆发的重要原因,金融监管理论回到“安全与效率并重”,宏观审慎管理的重要性逐渐成为共识,对中央银行与金融稳定的关系也有了重新认识。

但从金融监管理论来看,究竟什么样的金融监管体制能够实现安全与效率并重、既严格又富有弹性、可以有效平衡金融创新与风险防范呢?我想从以下几个角度谈一谈个人看法。

一、中央银行与金融监管的关系

一是中央银行货币调控离不开金融监管政策的协调配合。从现代货币创造理论看,中央银行的货币供给是外在货币(Outside Money),金融体系内部创造的货币是内在货币(Inside Money),货币调控是通过外在货币影响内在货币从而实现货币调控的目标。而监管政策直接作用于金融机构,权威性强、传导快,具有引发内在货币剧烈调整的威力,相当大程度上决定了货币政策传导的有效性。今年4月以来,我国金融监管政策密集出台,事实上造成了货币乘数和M2的下降。可见,即使中央银行可以调控外在货币,但如果没有有效的监管作保证,外在货币投向何处、效率如何,这是中央银行无法控制的,也无法保证金融支持实体经济。

二是中央银行履行金融稳定职能需要获得相关金融监管信息。明斯基将融资分为三类:套期保值型、投机型和庞氏骗局。其中,套期保值融资(Hedge Finance)指依靠融资主体的预期现金收入偿还利息和本金;投机融资(Speculative Finance)指融资主体预期的现金收入只能覆盖利息,尚不足以覆盖本金,必须依靠借新还旧;庞氏骗局(Ponzi Firm),即融资主体的现金流什么也覆盖不了,必需出售资产或不断增加负债。一个稳定的金融系统必然以套期保值型融资为主,在套期保值型融资为主的金融体系中引入部分投机型融资,能提高金融体系的效率。为了维护金融稳定,中央银行天然承担最后贷款人救助职能,必然要求中央银行在法律上、管理上具备引导社会融资形成以套期保值融资为主的结构的能力,而这种能力必然建立在中央银行了解金融体系中各类型的融资及其相关风险的监管信息的基础上。这样就比较容易理解习总书记强调的“三个统筹”(*注:统筹监管系统重要金融机构和金融控股公司,尤其是负责对这些金融机构的审慎管理;统筹监管重要金融基础设施,包括重要的支付系统、清算机构、金融资产登记托管机构等,维护金融基础设施稳健高效运行;统筹负责金融业综合统计,通过金融业全覆盖的数据收集,加强和改善金融宏观调控,维护金融稳定。) ,以及宏观审慎管理与中央银行的关系。

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